《杭州市公共汽车客运管理条例》（以下简称《条例》经修订，并经批准，已于2013年5月1日起正式施行。《条例》的出台对规范杭州市城市公共客运管理，深入推进公交优先政策的落实，改善城市公共交通发展环境，促进城市公交健康和可持续发展起到积极作用。为广泛、深入地做好《条例》的学习、宣传和贯彻实施工作，全面推进品质公交建设，提高公交出行的吸引力和满意率，公交集团根据上级有关部门的要求，并结合公交实际，于本月初专门发文，组织集团公司各级及广大员工开展了《条例》学习宣贯工作，对《条例》的指导思想、工作要求做了深入学习，并成立《条例》宣贯工作领导小组，负责《条例》的学习宣传和贯彻实施，确保《条例》得到深入贯彻实施。

附件：

关于《杭州市公共汽车客运管理条例（草案）》的说明

（2012年10月30日在杭州市第十二届人民代表大会常务委员会第三次会议上）

杭州市交通运输局局长 范建军

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

我受杭州市人民政府的委托，对市人民政府提请审议的《杭州市公共汽车客运管理条例（草案）》（以下简称《条例》）作如下说明：

一、修订的必要性

（一）是贯彻落实市委市政府公交优先发展战略的需要

公共交通是城市重要的基础设施，是关系人民群众生产生活的社会事业。《杭州市城市公共客运管理条例》（以下简称原《条例》）自2000年10月15日施行以来，对规范我市城市公共客运管理，改善公交服务方式和服务水平，提高公交出行率和满意率，促进公共汽车客运事业的发展发挥了积极的作用。

2004年以来，市委、市政府倡导和实施优先发展城市公共交通战略，先后发布了《关于构建“城市公交优先”体系解决市民“出行难”问题的实施意见》（市委发[2004]34号）和《关于深入实施公共交通优先发展战略打造“品质公交”的实施意见》（市委[2010]5号），明确了我市公共交通体系建设的指导思想和总体目标，在宏观上对公共交通体系建设作出了部署，对我市公交事业发展提出了新的要求。为贯彻落实市委、市政府的决策部署，有必要根据当前公共交通管理的实际情况修订原《条例》。

（二）是完善公共交通管理体系的需要

原《条例》受制于当时的公共交通发展实践，从目前来看有较大局限性。在立法理念上，该地方性法规仅仅针对城市的公共客运，已不能体现当前构筑城乡一体化公共交通的要求；在规范体系上，当时尚不存在轨道交通、公共汽车、出租汽车、水上巴士、公共自行车共存的城市大公共交通体系，故虽名为“公共客运”，但内容上仅限“公共汽车和电车”。随着我市地铁的即将运营，对“五位一体”大公共交通体系下的公共汽车客运管理提出了新的要求，故修订原《条例》实属必要。

（三）是规范公共汽车客运管理的需要

近年来，我市积极实施“公交优先”发展战略，通过规划、建设、管理、素质“四管齐下”及“一购买两联动”等政策措施，使我市公共交通得到了快速发展，2006年至2011年，市政府共购买服务近50亿（不含萧山、余杭区），场站建设投入每年4-5亿。截至2011年底，市区（含萧山、余杭区）已拥有548条公交线路，7519辆公共汽车，公交线路长度达9070.18公里，年客运量13.13亿人次，万人公交车拥有率达18标台。但随着杭州经济和社会的快速发展，城市规模的扩大，城乡统筹的发展和公共交通体系结构的调整，交通“两难”问题日益突出，社会公众对公交服务提出了更高的要求，公共汽车客运面临着许多新情况、新问题。修订原《条例》，对规范公共汽车客运服务行为，维护经营者和乘客的合法权益，推进我市公共交通的健康发展，很有必要。

二、起草过程和起草依据

（一）起草过程

修订原《条例》列入市人大常委会、市政府2012年度立法计划后，市法制办会同市交通运输局、市公交集团开展了立法前期调研，先后考察了南京、常州、上海、广州、深圳等地的公共汽车客运发展情况。此后，市公交集团起草了《条例（修订草案）》的初稿，上报市交通运输局。7月，市交通运输局将经其修改的《条例（修订草案）》正式上报市政府。市法制办在对《条例（修订草案）》初步审核后，普发征求了市人大常委会办公厅、市人大常委会法工委、市政协办公厅，市政府各部门、各直属单位，各区、县（市）政府的意见和建议。根据《杭州市人民政府关于对涉及群众切身利益的行政规章和公共政策实行事前公示的通知》（杭政函[2007]227号）的要求，还在市政府门户网站上公开征求社会各界的意见。8月14日，市法制办召开座谈会，听取了相关管理部门、部分区县代表的意见和建议；22日，到富阳市进行了调研，听取了相关方面的意见和建议。10月9日，市政府第六次常务会议审议原则通过了《杭州市公共汽车客运管理条例（草案）》。

（二）起草依据

1、《浙江省道路运输条例》

2、《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》（国办发[2005]46号）

3、《关于深入实施公共交通优先发展战略打造“品质公交”的实施意见》（市委[2010]5号）

三、主要内容说明

《杭州市公共汽车客运管理条例（草案）》［以下简称新《条例（草案）》］分总则、规划和建设、设施管理、线路及线路营运权、营运秩序、监督检查、法律责任和附则，共八章，六十四条。主要内容说明如下：

（一）关于新《条例（草案）》的名称

原《条例》名称为《杭州市城市公共客运管理条例》。但从内容看，只对城市公共交通中的公共汽车的客运管理作出规范，并未涵盖全部城市公共客运交通工具。随着我市公共交通的快速发展和交通结构的调整，特别是轨道交通、水上巴士、公共自行车等公共交通工具的出现，原《条例》名称已无法适应“五位一体”公交客运体系的需要。从实际考虑，将原《条例》名称修改为《杭州市公共汽车客运管理条例》，使新《条例》的定位更加准确，并为今后对轨道交通、水上巴士、公共自行车等其他公共交通工具的客运管理地方立法预留了空间。

（二）关于公共汽车客运专项规划

构建“五位一体”、“城乡统筹”的公共交通体系，促进公共汽车客运事业健康、稳定、有序发展，科学、合理地制定公共汽车客运专项规划是前提。新《条例（草案）》在公共汽车客运专项规划管理上作了较为详细的规定。

一是在规划编制权限上，第八条明确市区范围内的公共汽车客运专项规划、跨市区与县（市）和跨县（市）的公共汽车客运专项规划在市级层面统一编制；而各县（市）区域内的公共汽车客运专项规划，则由各县（市）自行编制。如此规定，既有利于实现公共交通的统筹安排，又有利于各县（市）根据各自发展状况满足本地居民的出行偏好。

二是在规划编制主体上，鉴于本次机构改革秉承大交通发展理念，已将公共交通的行政主管部门从城市管理行政主管部门调整为交通运输主管部门，所以新《条例（草案）》将规划编制的主体确定为交通运输主管部门，由交通运输主管部门会同相关部门编制公共汽车客运专项规划。

三是在规划编制程序上，第十条要求交通运输主管部门在组织编制规划草案过程中，应当将草案向社会公示，公示时间不得少于30日，采取论证会、听证会或其他方式征求社会各方面的意见，以充分保障公众的知情权、参与权。

（三）关于实施公交优先发展战略的制度保障

实施公共交通优先发展战略，打造“品质公交”是实践“以人为本”理念的具体体现，是缓解交通“两难”问题，改善城市人居环境的重要举措。新《条例（草案）》第六条规定“本市实施公共交通优先发展战略”，在实施公共汽车客运优先发展方面主要体现为：

一在公共财政保障方面，第六条和第十五条分别规定，市、区、县（市）人民政府应当将公共汽车客运事业发展所需资金纳入公共财政体系，将公共汽车客运服务设施建设资金纳入年度财政保障体系。同时还规定，各级政府应当采取措施鼓励、支持社会资金参与设施建设，并给予合理投资回报。使用财政性资金建设的公共汽车客运服务设施，应当免费提供给经营者使用。

二在公共汽车客运设施用地保障方面，针对目前场站建设相对滞后，无法满足公交发展的需求，车辆进场停保难矛盾十分突出的问题，第十二条规定公共汽车客运专项规划确定的场站用地符合划拨用地目录规定的，可以采取划拨方式供地；第十三条规定，经市或县（市）政府批准，在确保公共汽车客运服务设施用地功能及规模的基础上，对公共汽车客运服务设施用地可依法进行综合利用，提高土地利用效率。

三在路权优先保障方面，第十七条规定公安机关交通管理部门应当会同交通运输主管部门根据城市道路通行情况、公共汽车客运流量，划定公交专用车道，并设置专用车道标志。符合条件的单向机动车道，应当设立逆向公交专用车道，保证公共汽车的双向通行；符合条件的主要道口，应当设置公共汽车优先通行的标志、信号装置。

四在推进市域公交和杭州都市圈公交一体化方面，第二十九条确立了跨区域公交线路延伸工作的管理机制，即市区（不含萧山区、余杭区）客运线路需要延伸至各县（市）的，由市交通运输主管部门会同市公安机关与有关县（市）协商提出方案，报市人民政府确定。萧山区、余杭区、各县（市）公共汽车客运线路需要延伸至其他县（市）的，由途径地交通运输主管部门、公安机关共同提出方案，报同级人民政府确定。本市公共汽车客运线路需要延伸至毗邻城市的，由市交通运输主管部门会同市公安机关与毗邻城市的公共客运行政主管部门、公安机关协商提出方案，报市人民政府确定。

（四）关于线路营运权

根据2012年7月1日起施行的《浙江省道路运输条例》的规定，公共汽车客运属于道路运输经营范围，“公共汽车客运线路营运权应当采取招标等公平方式授予经营者。”因此，新《条例（草案）》第二十八条第二款规定，公共汽车客运线路营运权由道路运输管理机构通过招标等公平竞争方式授予。不适合招标或招标不成的，道路运输管理机构可以采取直接授予线路营运权方式确定经营者。

新《条例（草案）》增加了线路营运权期限为8年的规定。对线路经营权设定期限，有利于开展对经营企业的服务质量考核评价，强化企业的责任意识。对服务质量低劣的企业，也可以营运权期限为依据，予以裁汰。在期限长短的确定上，各地的规定也不一致，例如宁波最长为10年，上海和广州最长为8年，哈尔滨为7年，深圳为5年，苏州为3到5年。新《条例（草案）》起草时，综合各地的经验，根据我市公共汽车客运的管理实践，参照《浙江省道路运输条例》关于出租汽车经营权期限的规定，明确公共汽车客运线路营运权的期限为8年。

按照《杭州市市政公用事业特许经营条例》的规定，公共汽车属于直接关系公共利益、涉及公共资源配置的市政公用项目，可以实行特许经营。因此，新《条例（草案）》第二十八条第五款同时规定，公共汽车客运线路营运权可按市政公用事业特许经营法律、法规的规定实行特许经营。

（五）关于对公交企业营运的监督管理

公共汽车客运属于政府向社会公众提供的基本公共服务产品，不能完全利用市场机制来实现供给的效率性，因此对经营者进行有效的监督管理，是确保公共财政资金使用效率、提高公共汽车客运服务质量的关键。因此，为加强对公交企业的营运监管，新《条例（草案）》设定了服务质量考核制度和成本监审制度，服务质量考核和成本监审直接与公交经营者的经营权和经营收入联系，可以弥补市场竞争的不足，促进公交企业降低经营成本，提高经营效率，确保服务质量。第五十四条规定，交通运输主管部门应当每年对公共汽车客运经营者的安全生产、车辆和客运服务设施维护、乘客满意度、投诉处理、信息化建设、遵章守纪、行业维稳等进行服务质量考核评议。服务质量考核评议结果应当及时向社会公布，并作为授予、撤销线路经营权和购买公共服务的重要依据。同时，服务质量考核评议结果通报给同级财政部门和公共汽车客运经营者出资方，作为聘任或解聘经营者高级管理人员及决定其薪酬事项的重要依据。第五十五条规定，交通运输主管部门应当会同财政、物价、审计等部门建立规范的经营者成本费用评价监审制度，并依照评价监审成本，建立科学合理的价格和政府购买公共服务机制。经营者承担社会福利和完成政府指令性任务、因票价限制造成的政策性亏损，由市、区、县（市）政府按照监审确定的成本给予补偿，在实现社会公益同时确保经营者正常经营。

（六）关于营运秩序

为了规范公共客运市场秩序，保证经营者向社会提供安全、便捷和舒适的公交服务，维护乘客和经营者的合法权益，新《条例（草案）》第三十四条至第四十二条分别从经营者安全管理职责、营运要求、行车作业计划、安全规范、服务规范、车辆要求、从业人员作业规范等方面，规范公交经营者经营服务行为。第四十三条对乘客的乘坐规范作出了规定，对影响公共汽车运行安全的行为，如妨碍驾驶、携带危险物品、损害车辆设备、行为能力受限人群单独乘车等作出了明确的禁止性规定；对影响营运秩序的行为，如乞讨、卖艺、散发宣传品、吸烟、随意吐痰等行为，也纳入了禁止范围。基于以人为本的理念，虽然禁止乘客携带犬、猫等动物乘车，但对视力障碍乘客使用的导盲犬，只要携带了证明文件并采取了保护措施，允许乘坐公共汽车，体现了公共服务的均质性、平等性和人性化。

此外，新《条例（草案）》还对公交营运的收费定价、应急疏运、监督检查，以及法律责任等内容进行了规定。

以上说明和《杭州市公共汽车客运管理条例（草案）》，请予审议。